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      專訪全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成:基本養老保險制度應做到統一、公平、法治

      2024-03-08 18:47:35 21世紀經濟報道 21財經APP 李愿

      21世紀經濟報道 記者李愿 北京報道

      隨著社會老齡化的不斷加深,國家層面對養老問題也愈加重視。今年國辦“1號文”首次聚焦銀發經濟,吹響了銀發經濟的總動員令,這也使得2024年被稱為銀發經濟的元年。

      今年兩會政府工作報告也在多處對養老問題給予關注,并設定了相關的目標,如加大基本養老等財政補助力度,推動養老服務擴容提質,全國實施個人養老金制度,大力發展養老金融,加強養老等民生科技研發應用,深化養老服務等社會民生領域改革,加大農村養老服務補短板力度,等等。

      如何理解政府工作報告對養老相關的政策安排,發展養老服務業、個人養老金等應該如何對政策進行完善?近日,21世紀經濟報道記者對全國人大常委會委員,中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成進行了專訪。


      鄭功成,受訪者供圖

      智慧養老是養老服務的一條必由之路

      《21世紀》:隨著社會老齡化不斷加深,養老服務的需求也在不斷增加,日前提交審議的政府工作報告提出今年要“推動養老、育幼、家政等服務擴容提質,支持社會力量提供社區服務”,請問目前我國養老服務業的主要短板在哪里,未來應如何擴容提質?

      鄭功成:進入本世紀以來,特別是近10年以來,我國人口結構深刻變化趨勢的最顯著特征就是老齡化與少子化并行。以2021年65歲及以上人口占全國總人口之比達14.2%為標志,我國已經從輕度老齡化步入了中度老齡化階段,且不可逆轉地向深度老齡化邁進;人均預期壽命已達78.2歲,正在向80歲的高齡社會邁進;而生育率在近幾年間掉入了低水平陷阱,且短期內難以改變;家庭結構小型化且以1人戶、2人戶為主體。這些事實決定了傳統的家庭養老功能持續弱化不可逆轉,發展養老服務業事實上成了關乎所有老年人及每個家庭幸福的國之大事,并且客觀上已經處于至關重要的窗口期。

      然而,當前我國養老服務業發展總體滯后的局面并未改變,存在的主要問題是質量不高、人力不足。一方面,養老服務機構的服務質量不能得到公眾普遍認可,這直接影響到老年人及其家庭成員的消費信心,進而又反過來影響著養老服務業發展的規模、效益與效率,在城鄉居民養老服務需求日益高漲的情形下,呈現的卻是無錢者無力消費、有錢人不愿消費、大部分對養老服務有需要者得不到滿足的現象。因為沒有質量的養老服務不會吸引老年人及其家庭成員消費,而不能將龐大的養老服務需要轉化成為有效的現實服務供給,養老服務業就只能是停留在紙面上的朝陽產業。

      另一方面,在日益高漲的養老服務需求面前,誰為老年人提供服務已經成為世紀難題。在少子高齡化不可逆轉的時代背景下,要建立一支數量逾千萬量級的龐大養老服務專業隊伍幾乎是不可能的,這也會直接或間接地影響到整個養老服務業的發展質量??梢?,我們必須凝聚一個共識,即養老服務業的發展已經走到了關鍵性窗口期,必須以提高服務質量和壯大專業人才隊伍為條件,進而增進老年人及其家庭成員對養老服務業的信任,讓有需要的老年人能夠放心消費,讓老年人的潛在消費需求轉化成現實的消費行為。

      結合現實,可以發現,要解決養老服務領域質量不高與人力不足的問題,僅因循強化標準和增加人力的既有路徑顯然是不夠的。因為愿意投身養老服務業的勞動者偏少,在現有養老服務從業者中真正具備專業素養的偏少,加之各地發展水平及養老服務的硬件、軟件設施條件相差懸殊,這種現象不僅很難得到緩解,而且可能伴隨少子高齡化現象的進一步發展更加嚴峻。因此,要發展好我國養老服務業,還必須開辟新的路徑,而推進智慧養老顯然是必由之路,即將信息化、數字化、智能化工具全方位地融入養老服務發展的全過程,以促使整個養老服務業的質量得到普遍提升,并緩解養老服務業人力供給不足的問題。我這里說的是以智能化彌補人力之不足,但不能簡單地以智能化替代人工服務,因為老年人是有情感的人,需要的不是一個機器,在這方面一定要把握好“度”。

      可以肯定,只要在新時代的養老服務中注入智慧養老元素,讓信息化、數字化與智能化的工具作用得到充分發揮,我國的養老服務質量就會得到快速提升,人力不足的問題亦會因效率提升而得到緩解,進而推動整個養老服務業朝著全面、有效地滿足少子高齡化條件下養老服務需要目標穩健邁進。一個高質量、有效率的養老服務體系的全面建成與發展,不僅會為所有老年人及億萬家庭提供清晰、穩定的老年保障安全預期,而且會成為人口結構深刻變化背景下的民生經濟新增長點,并在中國式現代化進程中為全體老年人穩步邁向共同富裕的理想境界而提供有力支撐。

      《21世紀》:能否具體解釋一下“智慧養老是養老服務的必由之路”,我們也看到在全社會數字化、智能化不斷發展的背景下,“數字鴻溝”也引發了一系列相關的問題,在社會保障領域應該如何避免發生?

      鄭功成:在實踐中,我們已經看到了數字化智能化在社會保障領域帶來的諸多好處,如互聯網信息平臺使人們參加社會保險并獲取相關服務更加便捷;利用大數據和人工智能技術也為社會保障管理部門提供決策支持、優化資源配置和政策制定;通過數據分析和建模,更準確地定位和滿足社會保障受益人的需求,進而提高政策效果;它使養老服務、兒童服務、殘疾人福利事業更加精準,它還徹底打破了人們參與慈善活動所受到的時空及場域限制;進而為有效治理社會保障提供了最為有效的監管途徑。因此,重視社會保障數字化轉型,在社會保障實踐中充分利用智能化、數智化工具或手段,對于實現社會保障制度高質量發展具有至關重要性。

      在養老服務方面,智慧養老更是一條必由之路。因為智慧養老可以提供更加便捷化、多樣化、專業化、精準化的服務,提高養老資源的利用率,有效彌補傳統養老方式的不足,解決養老諸多難題?!奥摵蠂】道淆g化行動十年(2021-2030)”就將智慧養老賦能社區居家養老視為提升全球老年人福祉的重要任務。我國《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》亦要求提高科技對老年服務的支撐能力,化解人口老齡化給經濟社會發展帶來的挑戰。而數智化技術推動養老服務模式的轉型升級,打破原有的機構養老、社區養老與居家養老的界限,打造優勢互補的多元模式共存的社區虛擬養老院等新模式,能夠更好地滿足老年人多樣化養老需求,元宇宙養老更是充滿無限可能。如數智化背景下照護機器人、人工智能等成為新的護理主體,同時通過外骨骼等自立支援輔具,更多的半失能老年人也可以實現自我照護。

      我充分肯定數字化智能化數智化的進步意義,并不意味著這種技術進步及其利用只有好的一面。事實上,任何技術進步客觀上都具有兩面性,在將數字化工具融入社會保障領域時,不能有技術萬能的極端取向,我們需要理性研判數字化技術對人力服務的替代效應。必須承認,即使是智能化的機器人也不會完全具備人文關懷的情懷和充滿人性,人與人的社會關系不能轉化成為人與機器或數字的關系,同時還涉及隱私保護與心理安全的接受度。因此,在萬物互聯的時代,社會保障領域確實要高度重視數智化、智能化,但在利用中應當堅持適當、適度,絕對不能讓人成為技術或機器的俘虜。

      社會保障領域的當務之急,是要系統研究數字技術及其智能化或數智化帶來的影響,同時制定相應的標準與規程,既要充分利用技術進步帶來的好處,又要防止被濫用產生的不良后果。應當有負面清單,如嚴格防止數字化或者智能化、數智化損害人的隱私與尊嚴,杜絕這種工具被利益集團或者商業集團濫用,還要通過法制與嚴密的規程與標準化,堵塞這種技術手段應用中的漏洞,并嚴格懲治違規違法行為。唯有如此,才能讓數字化、智能化、數智化工具的正面效應得到充分發揮,負面效應得到有效控制,最終成為造福人民、助力福利增長的可靠工具。

      基本養老保險制度應做到統一、公平、法治

      《21世紀》:作為解決社會老齡化矛盾的重要政策安排之一,日前提交審議的政府工作報告提出今年“在全國實施個人養老金制度,積極發展第三支柱養老保險”。事實上,個人養老金試點了一年多,在繳存、投資等方面效果不達預期,你認為主要是什么原因?對于即將在全國實施的個人養老金制度,你有哪些相關的建議?

      鄭功成:一年多前,個人養老金政策出臺,為個人做好養老財務儲備提供了一條新的途徑,也使我國多層次養老金體系的框架進一步完善。然而,與推出時的轟轟烈烈相比,一年多來的現實結果告訴我們,個人養老金參與者少、觀望者多、實際繳存者更少的局面表明市場反應并不理想。因為我國就業人口達7億多人,個人養老金開戶者逾5000萬人,約相當于總就業人數的7%左右,實際繳費人數不到開戶人數的30%,換言之,只有約3%的就業勞動者實際繳納了個人養老金保險費,且繳費額度離人年均12000元的上限距離不小。

      這種“形熱實冷”的情形其實在意料之中,因為影響個人養老金政策實踐效果的原因是多方面的,如政策本身是否精準,經濟環境與發展水平是否適宜,個人能力與選擇偏好是否相符,等等。更為關鍵的是,作為多層次養老金制度體系的第一層次即基本養老保險制度迄今尚未成熟、定型。就像一座大廈,根基都沒有打好,就想在上面建筑高層一樣,即使建設好了,也不會有太多人真正購買,因為沒有安全預期。因此,我認為,包括個人養老金在內的養老財務儲備制度性安排,都必須以基本養老保險制度成熟、定型為前提條件,沒有這個條件,一切都在不確定之中,政策實踐就不會有理想的效果。

      對于個人養老金的發展,我有四點建議:

      一是不要談多支柱,要講多層次,并在多層次體系建構中考慮并推動個人養老金財務儲備政策及實踐。多層次講先后順序,能夠確保養老金制度體系有序發展;多支柱模糊制度建構的順序,既無法做到基本養老保險制度優先發展,也不可能讓第二、三層次喧賓奪主地得到發展。因此,強調多層次、少談多支柱,不是一個概念之爭,背后隱含的是養老金體系建構的理念。

      二是在基本養老保險制度建設下真功夫,早日促使其走向成熟、定型。一個成熟的基本養老保險制度需要符合統一、公平、法治三要素,我國現行制度即使是按照三大群體分割也并未真正統一,如職工基本養老保險就沒有真正做到全國統籌,而三大群體之間差距偏大也是一個廣受詬病的客觀事實,養老金制度如此重要卻還主要依靠政策性文件主導,這表明其離一個成熟的制度安排還有相當距離,加快改革步伐不僅具有必要性,而且具有緊迫性。必須在促進制度統一、縮小不公平、步入法治軌道上形成共識,在克服地方主義、本位主義上下功夫。

      三是遵循市場法則,讓個人養老金回歸市場。我認為,個人養老金制度的建制目的,應當是為有需要的人開辟一條積累養老財務儲備的途徑,是為完善多層次養老金制度體系服務的,同時也為金融業的發展創造新的條件。為此,應當明確個人養老金的私有屬性和個人養老金經營的市場屬性,進而開放參保人群而不是設立限制性門檻,凡有意愿的人應當均可參與,凡一切具備經營資質的養老保險等機構應當均可經辦;同時開放監管,不僅接受金融監管部門的監督,而且接受社會監督。這樣,必定能夠真正激發人們參保的積極性和市場主體的積極性,進而達到政策預期目標。

      四是要重點支持現在養老金極低的居民特別是農民購買個人養老金,政府可以學習德國的李斯特計劃即給予低收入者一個補貼,只要其參加并繳費最低的保險費就能夠獲得一筆可以預期的養老金,這是雪中送炭。如果個人養老金只對高收入者有利,則對其是錦上添花,對社會而言則是放大了收入分配差距。因此,對于基本養老金不低的人而言,還是讓其自行找保險市場解決為宜。

      基于人口老齡化高齡化趨勢不可逆轉,伴隨中國式現代化進程和走向共同富裕步伐的加快,中等收入群體會持續壯大,人們為自己老年生活做必要甚至充足的儲備,將是一個理性的選擇,伴隨中國式現代化的進程及以中等收入群體為主體的橄欖型社會結構的形成,可以預期個人養老金具有日益廣闊的前景。目前的關鍵是要理清思路,遵循層次順序,在筑牢第一層次根基的條件下,使其得到持續發展。

      《21世紀》:個人養老金制度的推出,很多人理解為未來養老金替代率會不斷下降,養老要靠自己。你剛談到社保制度要講多層次,二、三層次不能喧賓奪主,從制度層面來說,應該如何進一步優化,使得第一層次養老金可持續、高質量地發展?

      鄭功成:基于共同富裕的社會主義本質要求和國家發展目標,作為體現社會公平的法定制度安排的基本養老金,應當為全體老年人的基本生活提供較為充足的經濟保障,其替代率可以50%左右為預設目標,同時采取有效措施,促使現行分別面向不同人群的三大基本養老保險制度的差距不斷縮小,最終走向相對平等或實行統一制度。

      在基本養老金制度建設中,需要將居民養老金改革置于重要地位,核心是要改變農民的不利地位,因為農業是很難產生高收入的產業。我到日本、法國、荷蘭等農業發達國家均考察過,這些國家的農民是具有國家福利享有者的身份的,在養老保險方面是政府扮演著雇主的角色,即這些國家的政府像我國的用人單位一樣為農民參加法定養老保險分擔繳費義務,這使得農民擺脫了養老保險制度中的弱勢地位。我國現行做法顯然不是,農民缺乏養老保險費的分擔者,從而是一種福利損失。面向未來,必須厘清誰是真正的農民,再由政府為其承擔起類似用人單位分擔繳費的責任,同時對其參保個人養老金給予直接補貼,這種補貼政策還可以向低收入職工與靈活就業勞動者擴展。

      經過多層次養老金結構改造,構建雙層構架,解決好農民的基本養老金問題,我國的養老金制度就可以擺脫現有困境,步入符合中國式現代化要求的新境界。

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